Громады: состояние не(со)стояния

Недавно заместитель председателя Одесской облгосадминистрации Светлана Фабрикант сделала сенсационное заявление. Она сообщила о том, что к концу текущего года число объединённых территориальных громад (ОТГ) в Одесской области может быть сокращено. Причина таких намерений областной власти – финансовая несостоятельность многих общин, сформированных в ходе административно-территориальной реформы (реформы децентрализации).

Светлана Фабрикант напомнила, что сегодня на территории Одесщины действует 91 громада, и это – самая большая численность ОТГ по сравнению с другими регионами Украины. Однако значительное количество укрупнённых общин уже испытывает серьёзные социально-экономические трудности из-за «ограниченного доступа к финансовым ресурсам». Проще говоря, этим громадам не хватает собственных бюджетных доходов для содержания социальной сферы, а денег на развитие нет вообще.

По словам заместителя главы ОГА, в облгосадминистрации ещё не сделали окончательных выводов на сей счёт: пока идёт изучение результатов укрупнения громад, и эта аналитическая работа продлится до конца 2021 года. Тем не менее предварительные выводы напрашиваются уже сейчас, и они, мягко говоря, не радуют.   

«Мы этот год будем друг с другом и с нашей работой знакомиться так, чтобы к концу года выйти на уровень Верховной Рады, Кабмина и Президента. Может быть, будем ставить вопрос даже об отмене создания той или иной громады, которая явно была создана исключительно для того, чтобы потешить амбиции одного или другого политика», – сказала Светлана Фабрикант.

Данное высказывание – чрезвычайно симптоматичный сигнал, ярко характеризующий итоги реформы децентрализации. К анализу этих симптомов мы перейдём ниже, а для начала давайте просто вдумаемся в слова заместителя главы ОГА. Что значит «отменить создание той или иной громады»? Это что – игрушки? Цяцьки-мацяцьки? Или, быть может, наши чиновники считают, что территориальные общины населены крепостными крестьянами, а центральные органы власти являются их владельцами? Аналогия возникает именно такая! Да, когда-то были времена, когда помещик имел право дарить и продавать своих крепостных вместе с землями и деревнями. Но сейчас, если не ошибаюсь, ХХI век на дворе. Или нет? Очень любопытно, в каком веке и при какой общественно-политической формации живут украинские «реформаторы»?

Новое административно-территориальное деление (при всех его недостатках, о которых неоднократно писал автор этих строк) утверждено и узаконено, объединённые громады созданы, выборы в местные советы состоялись, органы местного самоуправления сформированы, бюджеты приняты, решаются вопросы коммунальной собственности и т.д. То есть процесс становления укрупнённых общин идёт полным ходом, люди привыкают к новым административным условиям, учатся жить в рамках одной громады. И тут – оба-на! – областные и столичные чиновники неожиданно «прозревают» и с удивлением обнаруживают финансовую несостоятельность многих ОТГ. Ой, как нехорошо получилось… Никто и не думал… Что же теперь делать? А, ну да, - переформатировать общины заново. Одних сократить, других присоединить к более богатым соседям, третьих «переобъединить». И нормалёк. Решение найдено!

Но особенно умиляет признание Светланы Фабрикант о том, что некоторые громады были созданы «исключительно для того, чтобы потешить амбиции одного или другого политика». Это как?! Здесь снова возникает аналогия с крепостным правом. Всё выглядит так, будто некий амбициозный барин, пользуясь дружбой с генерал-губернатором (или даже выше – с великим князем), прикупил себе на льготных условиях несколько деревень с крестьянами, чтобы войти в элитный клуб самых именитых землевладельцев губернии.

Стесняюсь спросить: а как же так получилось, что некоторые общины Одесщины были созданы, в сущности, по такому же принципу? Почему государство, где давно нет монархии и крепостного права, до сих пор порождает «помещиков» и феодальные отношения? Каким образом они смогли внедриться в общенациональную реформу, которая, как нас уверяли, проходила по европейскому образцу? И вот тут мы подходим к самому главному.

Для того, чтобы ответить на подобные вопросы, необходимо вспомнить ключевые моменты из истории децентрализации в Украине. Причём мы даже не будем касаться первоначальной законодательной нормы о добровольности объединения громад: от этой нормы власть со временем просто отказалась, а на завершающем этапе реформы ОТГ формировались принудительно. Особенно это было характерно для Бессарабии, где, как известно, большинство громад категорически не желали ни с кем объединяться.

Ну да ладно – история знает немало прецедентов, когда государство действовало силой, ломая те или иные устаревшие и неэффективные административные и экономические модели, добиваясь в конечном итоге положительных результатов. Допустим, что громады принудительно укрупнялись для их же собственного блага. Но в чём заключалось это благо? А заключалось оно как раз в том, что децентрализация изначально, ещё с 2014 года, предполагала финансовую состоятельность ОТГ. Этот принцип был фундаментальным – он декларировался во всех нормативно-правовых актах, посвящённых административно-территориальной реформе.

В частности, украинское законодательство определяет состоятельность громады как «способность самостоятельно или через соответствующие органы местного самоуправления обеспечить надлежащий уровень предоставления услуг, в частности в сфере образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, с учётом кадровых ресурсов, финансового обеспечения и развития инфраструктуры соответствующей административно-территориальной единицы». Для практической реализации данной нормы Кабмин принял Постановление от 8 апреля 2015 года №214 «Об утверждении Методики формирования состоятельных территориальных громад» (в январе 2020 года в эту Методику были внесены изменения постановлением Кабмина №34). Прошу заметить: даже в самом названии правительственного документа зафиксирован принцип СОСТОЯТЕЛЬНОСТИ новых общин.

Мы сейчас не будем углубляться в текст Методики. Для нас важно другое: процесс децентрализации не только получил свой законодательный алгоритм, но и контролировался на всех уровнях государственной власти. Более того, Кабмин настолько внимательно следил за созданием ОТГ в регионах, что иногда напрямую вмешивался в продвижение реформы. В том числе в Одесской области. Например, в феврале 2019 года правительство своим распоряжением №99-р внесло изменения в перспективный план формирования территорий громад Одесской области. Изменения касались состава Балтской, Беляевской и Авангардовской общин. Кроме того, перспективный план был дополнен Килийской, Любашевской, Визирской и Окнянской громадами.

Напомним, что между Кабмином, Одесской облгосадминистрацией и Одесским облсоветом не раз происходили трения по поводу численности и конфигурации ОТГ на территории Одесщины. В 2019 году Министерство регионального развития направило в Одесскую ОГА проект перспективного плана, который предусматривал создание на Одесщине 54 объединённых громад. Однако в июне того же года облгосадминистрация подготовила проект плана, где фигурировало 82 общины.

Отметим также, что в этом процессе активно участвовали и общественные грантовые организации. Наиболее бурной деятельностью отличался «Одесский центр развития местного самоуправления». В ноябре 2019 года эта структура провела пресс-конференцию на тему: «Децентрализация-2020: какие перспективы и задачи?».

«Министр развития громад и территорий Украины Алёна Бабак недавно предложила руководителям областей уточнить карты ОТГ, включая обозначение школ, детсадов, клубов, ЦПАУ и центров безопасности, и внести совместно с Минрегионом эти объекты на карту по децентрализации. Поэтому возможны изменения в конфигурации территорий громад и их количестве в Одесской области, с учётом новых подходов к возможностям ОТГ», - сообщила директор Центра Юлия Молодожён.

Советник Центра по вопросам децентрализации Оксана Гуненкова уточнила, что «главными показателями, согласно изменениям в Методике формирования ОТГ, сейчас  являются численность жителей в громаде, демографические тенденции, индекс налогоспособности и доля местных налогов, которые способны обеспечить оплату работников органа самоуправления и развитие своих территорий».

Наконец, в мае 2020 года Кабмин утвердил окончательный перечень ОТГ Одесщины, состоящий из 91 территориальной громады. Видимо, с учётом тех самых вышеупомянутых «новых подходов к возможностям общин».

Зачем мы всё это напоминаем? А затем, чтобы лишний раз подчеркнуть: как уже было сказано выше, процесс децентрализации контролировался и парламентом, и правительством, и областными органами власти, и общественными организациями, и другими структурами. Но, несмотря на всё это, вдруг выясняется, что многие громады не могут себя содержать, а некоторые из них – всего лишь плод амбиций отдельных политиков. Как говорится, приехали! Выходит, что в Украине снова торжествует классическая «формула»: у семи нянек дитя без глазу.

А ведь и в самом деле напрашивается вопрос: куда смотрели эти многочисленные няньки? Как применяли свою хвалёную Методику формирования состоятельных территориальных громад? Почему правительственный и общественный контроль над объединением общин в итоге оказался неэффективным?

Автор этих строк глубоко убеждён в том, что на данный вопрос можно дать только два ответа. Если говорить коротко, не «растекаясь мыслью по древу», то необходимо констатировать, что одной из главных причин вопиющих провалов в реформе децентрализации служит тотальная безответственность чиновников на всех уровнях власти. В Украине десятилетиями складывалась ситуация, когда за реализацию определённых государственных задач отвечали самые разные ведомства, а следовательно, реально не отвечал никто. При этом преемственность конкретной политической линии практически отсутствовала. То есть любой чиновник, назначенный на высокую должность, всегда мог списать любые ошибки и неудачи на предшественников, а заодно – начать новый «поворотный курс». Опять же, никак не отвечая за его результаты и последствия.

Второй причиной появления большого количества несостоятельных громад стало то обстоятельство, что стремление к их состоятельности изначально было грандиозной фикцией. Думаю, никому из жителей нашей страны не надо рассказывать, в каком катастрофическом положении находится сегодня украинская экономика. И эта катастрофа происходит не «где-то там», а в конкретных регионах, городах и сёлах. Большинство провинциальных территорий Украины давно и прочно являются депрессивными. Именно на этих территориях и находятся те самые несостоятельные ОТГ. Там нет масштабного производства, нет рабочих мест, нет достаточной деловой активности, нет инвестиций, нет квалифицированных специалистов из-за постоянного оттока трудоспособного населения. Значит, нет базы налогообложения, которая способна наполнить местный бюджет и обеспечить хоть какое-то развитие громады. Такая община в принципе не может быть жизнеспособной. Хуже того – у неё нет даже шансов на улучшение ситуации, поскольку экономическая политика государства полностью определяется в Киеве. А этой политики – целенаправленной и концептуальной – попросту не существует: экономические процессы в Украине фактически пущены на самотёк.

Однако инициаторы реформы децентрализации годами не хотели признавать объективную реальность. Они, как в том анекдоте, всего лишь пытались «переставить кровати в публичном доме», старательно делая вид, что после этого проститутки станут благородными девицами.

Смешно. Вернее, очень грустно…